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“현 주민자치회는 주민 아닌 위원으로 구성...통리 기반으로 실질적 자치회 중요”

전북 주민자치 활성화 및 성공적 안착 위한 정책토론회
전상직 한국주민자치중앙회 대표회장 발제
김이재 전북도의회 행정자치위원장 등 참석


[웹이코노미 김영섭 기자] 지난 23일 전라북도의회 의원총회의실에서 ‘전라북도 주민자치 활성화 및 성공적인 안착을 위한 정책 토론회’가 열렸다. 전라북도의회 행정자치위원회와 한국주민자치중앙회가 주최 및 주관한 이번 토론회에는 박경하 중앙대 명예교수가 좌장, 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 발제를 맡았다. 또  염영선 의원(전북도의회), 유희성 회장(전북 주민자치회), 방상윤 과장(전북 자치행정과), 육화봉 박사(한국미래비전연구원), 조승현 교수(전북대 행정학과)가 토론자로 나섰다.

한국주민자치중앙회에 따르면 이번 전라북도 주민자치 정책 토론회가 거둔 성과는 크게 두 가지다. 첫째, 행정·의회·학계·주민자치 현장 등 각 분야 전문가들이 모여 주민자치 실질화를 위해 머리를 맞대었다는 점과 둘째, 현재의 주민자치회가 가진 치명적 문제점과 우리나라 주민자치가 안고 있는 제도 및 행정적 한계에 대해 교감하고 공감하며, 그 해결 방안을 모색하기 위해 노력했다는 것이다. 토론회 참석자들은 명확한 분권으로 자치권이 보장되는 주민자치회의 권한과 지위가 확보되어야 주민과 지역을 대표하는 진정한 자치회가 될 수 있다는 점에 한 목소리를 모았다.

 

주민자치, 의심의 여지없는 풀뿌리민주주의 초석

 

김이재 전북도의회 행정자치위원장은 축사를 통해 “주민자치 활성화 및 안착을 위한 토론회에 참석해 주신 모든 분들께 감사드린다. 주민자치는 의심할 여지없는 풀뿌리민주주의 초석이다. 주민이 마을의 문제를 스스로 해결하는 것”이라며 “그러나 주민자치회의 설치 및 구성, 기능 등이 제대로 작동하기 위해서는 아직 갈 길이 멀다. 오늘 토론회에서 여러 전문가들의 다양한 논의가 이뤄지길 기대하며, 저 또한 주민자치 실질화를 위해 무엇을 검토하고 살펴봐야 할지 노력할 것을 약속드린다”라고 전했다.

 

 

왜곡된 행안부 표준조례, 기형적인 주민자치회 만들어

 

이어 전상직 회장의 ‘한국 주민자치회 과거, 현재 그리고 미래’를 주제로 한 발제가 이어졌다. 전 회장은 “주민자치에 몸담은 지 20년이 넘었다. 가장 안타깝고 애석한 점은 주민자치 실질화를 위해 주민자치위원뿐 아니라 시장, 군수, 구청장, 국회의원, 총리 등에게도 매번 같은 말씀을 드려야 한다는 것이다. 그만큼 주민자치에 대해 제대로 아시는 분이 없다는 뜻 아니겠나?”라며 “단체자치 30년, 주민자치는 20년이 넘었지만 전주시만 봐도 단체자치는 잘 돌아가고 있다. 그러나 주민자치는 예전이나 지금이나 그대로다. 왜 그럴까? 단체자치는 발전할 수밖에 없도록 되어 있고 주민자치는 발전할 수 없게 만들어 놓았기 때문이다”라며 발제의 포문을 열었다.

 

이어 “한국의 지방자치는 주민자치가 없는 기형적 구조다. 주민자치회 법, 회장 선출, 회원 총회, 조직과 인력, 자치사무와 재정 등이 모두 부재되어 있다”라고 비판하며 “주민자치를 간략히 정의하면 마을의 생활관계를 주민이 스스로 결정하고 실행하는 체계다. 이를 실현하기 위해 주민이 자발적, 자주적, 자율적으로 자치할 수 있도록 주민자치회에 분권력과 자치력을 부여해 줘야 한다”라고 단언했다.

 

그는 또 “그러나 지금의 주민자치는 읍면동장 아래에 위치해 있다. 시장, 군수, 구청장들은 시민단체에 주민자치를 위탁해 행정과 정치를 위한 주민관치로 변질되어 있는 상태”라고 날카롭게 지적했다.

 

이어 전 회장은 정권이 바뀌어도 제자리걸음하고 있는 주민자치의 현실을 꼬집었다. “김대중 정부는 혁신적인 주민자치회 설치를 추진했으나 행정 관료들의 반발에 부딪혀 주민자치회를 주민자치센터의 프로그램 정도를 담당하는 주민자치위원회로 격하시켰다. 그마저도 일체의 권한을 부여하지 않고 읍면동장 하부조직으로 전락시킨 것”이라며 “이명박 정부에서도 역시 입법권과 인사권, 재정권이 부재된 시범실시 주민자치회에 그치고 말았다. 문재인 정부는 주민자치를 아예 시민단체에 위탁해 주민과 주민자치회를 철저히 무력화시켰다”라고 분석했다.

 

그는 “문제는 행정도, 지방의회도, 학자도 주민자치를 몰라도 너무 모른다는 것이다. 그 대표적인 증거가 행정안전부 주민자치회 표준조례안이고 서울형 주민자치회”라며 자세한 설명을 이어갔다.

 

전 회장은 행정안전부 표준조례가 주민자치를 철저하게 왜곡시켰다며 구체적인 증거로 “지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제27조 주민자치회 설치에 관해 ‘풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’는 조항을 행안부 표준조례에서는 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이란 문구를 삭제했다”며 “이로 인해 주민자치회의 회칙 제정권은 박탈되고 대신 시군구 조례에 묶여 관치화되었다. 주민자치회장 선출권도 박탈되고 공개추첨으로 무력화시켰다. 주민자치회 재정권 역시 빼앗아 시군구 예산에 의지하게끔 예속시킨 것”이라고 강하게 비판했다. 전 회장의 주장대로 현재 주민자치회는 주민이 아닌 위원으로 구성된 기형적인 형태다.

 

사전의무교육으로 걸러내고 추첨으로 차단하고

 

그는 특히 사전의무교육과 추첨제로 이어지는 주민자치위원 선정방식을 강하게 비판했다. “매우 불명확한 공고를 통해 공개모집하고 사전의무교육을 강제한 뒤 추첨으로 선정되는 주민자치위원 선정방식은 겹겹의 장애를 만들어 뜻 있는 주민의 주민자치회 진입을 원천적으로 막아 놓았다”라며 “주민자치회는 대표성, 사회성, 신뢰성이 높아야 하는데 추첨으로 위원을 선정하면 자치사업의 연속성을 보장하지 못함과 동시에 자치계획 수립 등의 사무조차 불가능하다”라고 비판했다.

 

전 회장은 이어 주민자치회의 구역 및 계층에 대해서도 강도 높은 비판의 화살을 던졌다. “읍면동 단위에 주민자치회를 설치한 것은 명백한 주민자치 정책의 오류다. 한국의 읍면동은 대다수가 자치단체에 가까운 규모다. 인구에서도 무보수 명예직의 비상근 주민자치회가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 규모가 아니다”라며 “주민자치회를 통리 계층에 설치하는 것이 이론적, 현실적으로 가장 적절하고 기존의 행정 보조기능을 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있을 것”이라고 주장했다.

 

이중구조의 주민자치회는 지역이나 주민을 대표하는 자치기능, 자치단체와 협력하는 협치기능으로 구분된다. 따라서 자치기능을 통리 계층에 두고, 협치기능을 읍면동에 두는 이중구조로 주민자치회 설계가 가능하다.

 

전 회장은 또 “주민자치회에게 할 수 없는 사무를 강요한 점도 문제가 크다”며 “주민자치위원의 능력 부족 탓이 아니다. 권력화, 이익화, 신분화가 문제다. 주민자치는 행정 서비스나 시민운동과 전혀 다르다. 쉽고 재미있고 비용이 적게 드는 일들이 바로 주민자치의 일”이라고 설명했다. 

 

이를 위해 “주민자치회에 주민이 자치할 수 있도록 권리능력과 행위능력을 부여해야 한다. 그런데 봉사활동을 사업화하는 행정과시형 사업이나 시민단체 활동을 사업화하는 완장형 사업만 종용하고 있다. 공동체 생활에 필요한 마을서비스 사업 같은 주민자치형 사업은 진행되고 있지 않은 현실”이라고 성토했다.


시민단체에 위탁된 주민자치, 식민지와 같아

 

전상직 회장은 행정과 정치가 주민자치에 저지른 가장 큰 폐해는 주민자치회를 시민단체에 위탁해 버린 것이라고 지적했다. “표준조례 제21조(지방자치단체의지원) ‘⑧시장(또는 군수·구청장)은 필요하다고 인정하는 경우에는 관련 법인 또는 단체 등으로 하여금 주민자치회의 설치·운영을 지원하게 할 수 있다’는 조항에 근거한 것”이라며 “시군구장이 시민단체에 주민자치를 위탁시켰고, 위탁 받은 시민단체는 중간지원조직이라는 허명 아래 주민자치를 간섭하고 침해하며 지배해 버렸다”라고 강하게 비판했다.

 

이어 “관련 조례를 통과시킨 지방의회도 주민자치를 훼손시킨 공범과 같다. 주민자치를 포괄적으로 위탁시키는 조례를 알고 통과시켰다면 무책임의 극치이고, 모르고 했다면 무지의 산물이기 때문이다”라고 강조했다.

 

그는 덧붙여 “이 같은 참사는 서울형 주민자치회에서 이미 확인한 바 있다. 서울형 주민자치회는 서울시마을공동체종합지원센터-마을자치센터-동자치지원관으로 이뤄지는 철저한 수직체계를 구축해 주민자치회를 가장 말단에 던져 버렸다”라고 꼬집으며 “행전안전부의 주민자치회 시범실시 사업은 최초 87개로 시작한 것이 현재 1,200여 개 읍면동으로 펴진 상태다. 그것도 기존 주민자치위원회에 대한 객관적 평가와 분석조차 부재된 채로 말이다. 가장 큰 문제는 주민 동의 없이 무차별적으로 실행 중이라는 점이다”라고 강하게 비판했다.

 

주민자치회가 직접 주민자치센터를 운영해 주민들과 소통하고 주민자치의 기틀을 다져야 한다고 주장한 전 회장은 “주민과 주민자치회는 충분히 자치역량이 있다. 하지만 행정이나 정치에서는 주민들에게 자치역량이 없다고 호도한다”라며 “분권이 없는 상태의 자치역량은 민원의 소지가 되고 정치적 편향이 될 수밖에 없다. 특히 주민의 개인역량을 집단역량화시킨다면 읍면동장이나 지방의원들에게 절대 반가운 일이 아닐 것이다. 그럴수록 주민자치회가 주민들에게 자치의 동기를 부여하고 지속적으로 숙성시켜야 한다. 더불어 지역과 사회, 사업 등에 따라 주민자치회의 유형을 특화시켜 차별화할 필요가 있다”라고 설명했다.

 

전상직 회장은 “주민자치회장이나 위원은 선출이나 선임하는 것이 아니라 채용하는 것이다. 할 일과 능력, 동기를 살핀 뒤 약속하고 계약하는 자리인 것이다. 그러나 현재 주민자치회에 역량과 동기가 충만한 주민들이 기여하지 못하고 있는 안타까운 현실이다”라며 “여기 오신 주민자치회장, 위원님들 주민자치 할 때 딱 2가지만 명심해 주시라. 첫째, 주민과의 원활한 소통이 우선되어야 한다. 그리고 마을의 어른이자 리더로서 존경 받을 수 있도록 열린 자세로 모범을 보여주시기 바란다”라고 당부하며 발제를 마쳤다.

 

 

주민자치위원 직선하고 사무·재정 보장하는 주민자치회 법 필요


발제가 끝난 후 토론에 들어갔다. 좌장을 맡은 박경하 교수는 모두발언을 통해 “전공이 조선후기 향약이다. 향약은 전근대시대의 지방자치다. 그 중 촌계는 주민자치의 원형이라 할 수 있다. 특히 이곳 전북에서 조선시대 주민자치가 현재까지 시행되고 있다. 남원 금지면 입암마을의 입암향약이다. 300년 전에 구성된 주민자치회를 지금까지 주민들이 자율적, 자발적으로 운영하고 있는 것”이라며 “이렇듯 주민자치의 오랜 역사를 가진 전북에서 토론회가 열린다는 점에서 의미가 크다”라고 전했다.

 

첫 번째 토론자로 나선 염영선 전북도의회 의원은 “주민자치회가 주민 대표기구로 인정받기 위해서는 법적 권한과 지위를 명확히 설정해야 할 것”이라고 전제하며 “현재 시행 중인 주민자치회 모델은 협력형이지만 당초 지방행정체제 개편 추진위원회의 근린자치분과 위원회에서는 협력형 모델 외에도 통합형, 주민조직형 등 3개 모델을 제시한 바 있다. 그러나 통합형이나 주민조직형 없이 오직 협력형만으로 시범실시된 주민자치회의 성과를 제대로 판단하는 것은 문제가 있다”라고 주민자치회 모델의 적정성 문제를 지적했다.

 

주민자치회의 기능과 업무에 대한 보다 명확한 규정이 필요하다고 밝힌 염 의원은 “주민자치회 외에도 다양한 자생적 참여기구들이 있는데, 유사 단체와의 통합 및 업무 조정도 필요하다”라며 “특히 주민자치회의 성공을 위해서는 주민의 대의기관인 지방의회와의 관계 설정에 대한 구체적인 논의도 병행되어야 할 것”이라고 제안했다.

 

유희성 전라북도 주민자치회장은 현재 주민자치가 당면한 문제점을 제기하는 것으로 토론을 시작했다. 유 회장은 “정권이 바뀔 때 마다 자치분권 확립과 주민자치 실질화를 강조하지만 우리나라 지방자치는 주민자치보다 단체자치 중심으로 운영되고 있다”라며 “풀뿌리민주주의 구축을 위해 기존 주민자치위원회의 발전적 모델로 2013년부터 주민자치회 시범실시가 운영되고 있으나 여전히 주민도 없고 자치도 없는 현실이다. 이로 인해 주민들의 관심과 참여 부진이 계속되는 것”이라고 비판했다.

 

이에 대한 원인으로 “행정의 과도한 간섭으로 인한 관치 논란, 주민자치위원 선정에 있어서 동기부여를 주지 못하는 추첨제, 무차별 강요되는 사전의무교육 등이 주민자치회를 유명무실하게 만드는 대표적인 문제점”이라며 “무엇보다 근본적인 원인은 주민자치회의 법적 근거가 없다는 점이다. 2021년 지방자치법 개정 과정에서 주민자치회 조항은 전부 삭제되었고, 이에 지방자치단체 조례와 단체장의 의지에 따라 주민자치회의 명운이 결정되는 현실”이라고 지적했다.

 

방상윤 전라북도 자치행정과장은 “주민자치 활성화를 위한 자치단체 역할 중 가장 기본적인 사항은 지역 특성에 따라 특화할 수 있는 성공적인 주민자치 사업 모델을 제시하는 것”이라며 “마을기업형은 주민자치회 중심의 수익사업 추진으로 지역문제에 대한 문제해결 능력 및 자생적 역량을 강화하는 모델이고, 도심창조형은 주민자치회를 중심으로 소규모 동네재생사업을 통해 살기 좋은 동네 만들기를 추진하는 것”이라고 밝혔다.

 

이어 “평생교육형은 지역 주민의 수요, 계층별 특성에 맞는 평생교육 프로그램을 주도적으로 운영하는 것이고, 지역자원형은 지역 명소, 특산물 등 지역 자원을 활용한 지역 브랜드 가치 창출 및 제고”라며 “끝으로 다문화어울림형은 다문화인의 지역사회 정착 및 공동체 형성을 위해 지역 사회의 네트워크를 구축하는 것”이라고 설명했다.

 

조승현 전북대 행정학과 교수는 주민자치회 관련 법안을 비판적으로 평가하는 것으로 토론을 시작했다. 조 교수는 “주민자치 관련 법안들은 주민자치의 주체, 주민자치의 대상, 주민자치의 자치권 측면에서 그 기능을 제대로 수행하기에 근본적 한계가 있다”라고 못 박은 뒤 “이로 인해 현재 국회에 발의된 주민자치회 설치, 운영에 관한 법안들은 주민도 없고 자치도 없다는 비판에 직면하는 것”이라고 날카롭게 지적했다.

 

조 교수는 그 근거로 “주민자치위원을 직선하지 않아 정치적 의미의 주민대표성이 부족하고 주민자치회는 사무 및 재정에 대한 보장이 없어 자치기능이 매우 취약하다”라고 분석하며 “주민자치 관련 법에 대한 대안으로, 자치분권 선진국처럼 주민자치의 기능을 강화하는 방안을 검토해야 할 것”이라고 제안했다.

 

육화봉 한국미래비전연구원 박사는 주민자치 활성화를 위한 계층과 지역 분권에 대해 “읍면동은 행정기관이 포괄적으로 지배하고 있기 때문에 주민자치회와 양립된다. 대신 통리 계층은 행정기관이 아니므로 폐지한 후 이를 주민자치회의 공간이자 조직으로 주민이 자치할 수 있게 해야 한다”라며 “주민자치는 통리 계층이 적합하고 기존의 행정보조 기능을 주민자치회로 전환하면 실질적인 주민자치가 실현될 것”이라며 이를 위해 면적, 구조, 인구 등에 따라 주민이 구역을 설정하는 것이 합리적이라는 주장을 펼쳤다.

 

이어 “읍면동은 종합적인 행정기관이고 주민자치회도 대표적인 사회 조직으로 수평적 분권이 현실상 어려워 읍면동에는 읍면동회, 통리에는 통리회를 각각 설치하는 것이 바람직하다”고 덧붙였다. 그는 또 “대다수가 마을만들기를 주민자치로 잘못 인식하고 있다. 마을만들기 사업을 현장 밀착형으로 실천하는 것을 주민자치로 착각하는 경우인 것”이라며 “마을과 주민의 주체적인 과정에 국가 행정이나 단체장의 활동이 개입하면 주민자치 활동은 당연히 퇴색할 수밖에 없다”라고 지적했다.

 

지정 토론자의 토론이 끝나고 플로어의 의견이 이어졌다.

 

김정남 완주군 봉동읍 주민자치회 간사는 “주민자치회법 제정이 시급하다. 주민자치회와 역할과 기능이 겹치는 지역 공동체나 단체들과 차별화 되어야 주민자치가 실질적으로 발전될 수 있지 않겠나”라고 말했다.

선홍진 전주시 주민자치협의회장은 “주민들이 왜 주민자치에 참여하지 않는지에 집중해야 한다고 본다. 주민자치위원회와 주민자치회 시범사업이 큰 차이가 없다는 점도 문제”라고 전했다.

 

윤명규 군산시 옥산면 주민자치회장은 “행정적 지원 없이 주민자치회 운영이 가능할까? 오히려 행정에서는 주민자치회가 관심 밖인 것 같다. 또한, 같은 읍면동마다 주민자치위원의 임기도 다 다르다. 조직적인 면에서 정비가 되어야 하지 않을까 싶다”라고 말했다.

 

끝으로 전 회장은 행정과 의회에 당부의 말을 남겼다. 그는 “행정안전부 표준조례안은 말 그대로 안이다. 무시해도 된다. 그런데 지자체와 지방의회에서 그대로 답습하는 게 문제다. 전북도의회 의원님들은 지역 현실과 특성에 맞는 주민자치회 조례를 만들어 진정한 주민자치의 판을 깔아 주시기 바란다”라고 당부했다.

 

한편, 한국주민자치중앙회는 지방의회와 협력한 주민자치 정책 토론회를 지속적으로 개최할 계획이다. 다음 토론회는 9월 30일 경남도의회에서 열린다.


 





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